México en grave falta en materia de facilitación al comercio

Dr. Juan Rabindrana Cisneros García

Rector del Centro Universitario de Estudios Jurídicos (CUEJ), Doctor en Derecho. Profesor de la Facultad de Derecho de la UNAM. Autor de los libros: Derecho Aduanero Mexicano (Editorial Porrúa), Manual práctico de amparo indirecto vs el embargo de mercancías (CENCOMEX); coautor de los libros: Derecho Procesal Fiscal y Aduanero (TAX Editores), El Sistema Nacional Anticorrupción (TAX Editores), entre otros. Abogado Litigante en materia fiscal y aduanera; ex servidor público de la Administración General de Aduanas en 4 ocasiones. Miembro del Claustro de Doctores en Derecho de la UNAM y de la Academia Internacional de Derecho Aduanero (ICLA). Fundador y presidente del Colegio Nacional De Profesionistas Con Posgrado En Derecho A.C.

Antes de que el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) entrara en vigor en México y, bajo el amparo del Código Aduanero de 1951, las mercancías eran revisadas al 100%, lo que supone un control aduanero rígido, en donde la lucha contra el contrabando y la introducción de mercancías prohibidas juegan un importante papel y era lo más visible de una aduana. Pensar en la facilitación de comercio era algo que no estaba en la agenda de la autoridad aduanera como prioridad. Pero con la entrada del Tratado de Libre Comercio de América del Norte en 1994 se observó la necesidad de que la revisión fuera aleatoria, a fin de no retardar el tránsito de las mercancías, haciendo necesario el desarrollo de la gestión de riesgos y la inteligencia aduanera en una búsqueda selectiva de mercancías de contrabando y que ingresaban al país de manera ilícita.

Así, la revisión no podría ser del 100%, sino de manera selectiva y desarrollando la inteligencia aduanera y la cooperación entre las aduanas del mundo. El desarrollo de la tecnología y de equipos no intrusivos ha hecho posible el despacho aduanero más ágil, pero hay mucho por hacer.

En el siglo XX existían ya tres instrumentos internacionales que de manera importante regían y siguen rigiendo el comercio internacional de mercancías: a) El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, b) El Convenio de Kyoto Revisado, c) El Sistema Armonizado de Clasificación y Codificación de Mercancías.

El GATT de 1947, y posteriormente de 1994, estableció las bases del comercio internacional y procuró la disminución de los aranceles y la reducción de las restricciones u obstáculos al comercio exterior; mientras que el Convenio de Kyoto Revisado estableció las bases para la homologación y armonización de los servicios aduanales, homologando, entre otros aspectos, la información que se debe de proporcionar ante las aduanas en los pedimentos correspondientes. En materia de clasificación arancelaria ha sido la Organización Mundial de Aduanas la que ha desarrollado el Sistema Armonizado de Clasificación y Codificación de Mercancías.

Posteriormente, y ya en el siglo XXI, la Organización Mundial de Comercio (OMC) inicia sus trabajos para analizar el porqué del retraso de algunos países en las operaciones de comercio exterior y la OMA empieza a medir los tiempos de despacho de mercancías de cada país. Es así que se llegó a la conclusión de que la burocracia y el excesivo control aduanero de los países producen ese retardo y encarecimiento de las importaciones y exportaciones.

Es en este sentido que a nivel internacional tanto la OMA como la OMC vienen dictando los principios de comercio internacional. La orientación es clara: facilitación del comercio pero sin perder el control aduanero.

Es así que el Anexo General del Convenio de Kyoto Revisado compromete a las partes contratantes a los siguientes principios fundamentales:

• Transparencia y previsibilidad de las acciones que realiza la Aduana,
• estandarización y simplificación de la declaración de mercancías y los documentos de soporte,
• procedimientos simplificados para los operadores autorizados,
• máxima utilización de la tecnología de la información,
• mínimos controles aduaneros necesarios para garantizar el cumplimiento con las reglamentaciones,
• uso de la administración de riesgos y controles por auditoría,
• intervenciones coordinadas con otras entidades fronterizas, y
• colaboración con el sector comercial.

En este mismo sentido, el T-MEC reconoce en el capítulo 7 la obligatoriedad del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio que se publicó en nuestro país en abril de 2017.

Estos acuerdos o convenios son obligatorios para nuestro país en términos del artículo 133 de la Constitución Federal y obligan al Estado Mexicano a realizar todas las acciones necesarias para procurar esa facilitación del comercio. El problema es que la facilitación se complica cuando la autoridad se enfoca más en el control aduanero.

En efecto, el control de las autoridades aduaneras respecto de las mercancías que se importan y exportan en las aduanas es sin duda un fin muy importante a fin de asegurar el correcto pago de las contribuciones y aprovechamientos, así como el cumplimiento de restricciones y regulaciones no arancelarias.

El despacho aduanero tiene que ser ágil, eficiente y transparente, pero durante todo el año 2022 tuve conocimiento de diversos casos en los que la aduana viene reteniendo mercancías por varios días, incluso sin haberse accionado el mecanismo de selección automatizado (que es el que debe determinar si se realiza el reconocimiento o no de las mercancías), lo que sin duda es contrario a estos principios de facilitación y darán una mala nota internacional y calificación de nuestro país respecto de su desempeño logístico.

La operación aduanera no es transparente (ya que no se indican las causas del retraso en la liberación de las mercancías) y no se está privilegiando la auditoría posterior al despacho.

El Manual de Operación Aduanera es claro al indicar que el reconocimiento aduanero no debe de exceder de 3 horas y de que, en caso de encontrar irregularidades, el acta debe levantarse en un plazo máximo de 5 días (conforme a lo previsto en el artículo 153-A de la Ley Aduanera y 200 del Reglamento de la Ley Aduanera).

5. Reconocimiento Aduanero

El reconocimiento aduanero de la mercancía, deberá efectuarse en un tiempo máximo de tres horas, contadas a partir del momento en que se haya dado inicio al mismo, con excepción de lo siguiente: a) Existan circunstancias que retrasen la revisión efectuada por el personal de la aduana. b) Se detecten irregularidades que ameriten su verificación total, para lo cual se deberá atender lo previsto en el numeral 5.1.

5.1. Irregularidades en reconocimiento aduanero

Para efectos del inciso b), del numeral 5, en el caso de que la autoridad aduanera presuma que se está cometiendo alguna infracción que requiera de una investigación previa por parte de alguna Administración Central competente para determinarla, se estará a lo siguiente:

a) Se deberá enviar en el mismo día de la presunción de la irregularidad, la solicitud correspondiente a la Administración Central que se encargará de llevar a cabo la investigación.

b) El personal autorizado deberá marcar en el SAAI, la opción “pendiente por investigación”, a efecto de que el verificador continúe con los reconocimientos que le haya asignado el SAAI.

c) Se deberá de levantar acta circunstanciada de hechos por medio de la cual se amplía el reconocimiento con el objeto de allegarse de mayor información sobre la operación de comercio exterior.

d) El reconocimiento deberá concluirse en un plazo no mayor a dos días hábiles contados a partir de la fecha en que se haya dado inicio al mismo. Si durante el plazo señalado, en el párrafo anterior la Administración Central correspondiente, no da contestación a la solicitud presentada por la aduana y si no se detectaron irregularidades dentro de la práctica del mismo, que actualicen alguna causal de embargo o retención, se procederá a la liberación del embarque. La falta de respuesta dentro del plazo establecido, no significará una resolución favorable al contribuyente, por lo que las facultades de la autoridad quedarán a salvo para determinar las infracciones que resulten procedentes. El plazo señalado en el inciso d), podrá prorrogarse por tres días más cuando la Administración Central que realiza la investigación cuente con indicios que hagan suponer la comisión de alguna irregularidad, para lo cual deberá informar vía correo electrónico al administrador y/o persona designada, con el objeto de que se tomen las medidas necesarias con base a la opinión vertida por el área generadora de la investigación y la autoridad aduanera a cargo del reconocimiento aduanero, deberá observar lo previsto en los artículos 153-A de la Ley Aduanera y 200 de su Reglamento.

El nacimiento de la Agencia Nacional de Aduanas de México no está siendo acorde con esta orientación. Desde luego que se puede ejercer el control aduanero pero desarrollando la inteligencia aduanera, la gestión de riesgos y la debida capacitación del personal aduanero.

Existe una desafortunada desvinculación entre las universidades del país que ofrecen estas carreras y sus estudios de posgrado con los servidores públicos que desempeñan esta función. La preparación del personal para la materia aduanera no se logra con un curso de semanas, es todo un proceso de varios años, en donde el servidor público debe de conocer la Ley Aduanera, su reglamento, las reglas generales de comercio exterior, el Manual de Operación Aduanera, la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación, las notas nacionales, la Ley de Comercio Exterior, su Reglamento, sus reglas generales, siendo necesario, además, conocer la basta legislación internacional que rige el comercio internacional.

Consideramos que la idea de una agencia especializada en materia aduanera es correcta, pero mientras no sea verdaderamente especializada y con personal conocedor de la materia no está destinada a tener un buen fin.

La ANAM debe de aprovechar los maestros y doctores en derecho aduanero y derecho de comercio exterior que tiene el país, si no lo hace estará desaprovechando ese capital humano especializado que puede ayudarle a conseguir sus metas y objetivos.

Estamos a tiempo de corregir el camino y crear una ANAM eficiente y acorde a los nuevos retos del comercio internacional y la facilitación del comercio.