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PERSPECTIVAS ECONÓMICAS PARA 2023
Dr. Carlos Javier Verduzco Reina
Vicerrector del Centro Universitario de Estudios Jurídicos. Doctor en Derecho. Profesor por oposición a la Cátedra de Derecho Fiscal en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México. Profesor de Derecho Fiscal en la Universidad Pontifica de México. Miembro del Claustro de Profesores del Centro de Estudios en Materia de Derecho Fiscal y Administrativo del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Miembro Numerario de la Academia Mexicana de Derecho Fiscal. Miembro del Claustro de Doctores de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México. Miembro de la Asociación Nacional de Doctores en Derecho. Abogado Postulante.
Como resultado del mandato constitucional contenido en el artículo 74 fracción IV de nuestra Constitución y, una vez aprobado por la Cámara de Diputados, el 11 de noviembre de 2022 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Presupuesto de Egresos de la Federación para el año 2023 que asciende a la cantidad, nada menor, de $8,299,647.8 millones de pesos. Es decir, más de ocho billones de pesos. Es oportuno señalar, en primer lugar, que la aprobación del presupuesto se debe tener como un ejercicio de análisis, de reflexión y destino del gasto público que refleja la importancia del papel que juega el Estado en la conducción de la economía nacional.
Es necesario apuntar también, que la importancia de la función del Estado como el conductor del diseño de sus propias fuentes de financiamiento es decisiva para contar con finanzas públicas sanas, pero también para diseñar la estructura de un sistema nacional de ingresos tributarios que resulte posible y alcanzable desde la perspectiva recaudatoria, puesto que la viabilidad de los medios de financiamiento diseñados por el legislador deben ser congruentes para que a partir de la observación objetiva de la realidad económica nacional se pueda prever una adecuada aplicación y destino de esos ingresos en el financiamiento de los gastos programados. Este es el importantísimo papel del Estado como rector de la economía nacional.
Observar entonces fenómenos económicos es el eje de diseño de los ingresos tributarios que percibirá el Estado. El punto de inflexión es que, aun cuando el presupuesto refleje asignaciones a programas y a actividades que naturalmente realiza el Estado, su realización depende de que los ingresos previstos efectivamente se obtengan, pues de otra manera nos enfrentamos a un problema deficitario frente a la necesidad de satisfacer propósitos comunes y objetivos sociales que todo gobierno persigue. Por ello es necesario apuntar que aun cuando el hecho de aprobar el presupuesto implica la autorización expresa para ejercer cantidades importantísimas de gasto, éstas finalmente dependen de que los ingresos efectivamente se perciban, pues tanto los ingresos como los gastos resultan realmente ejercicios estimativos y probables, nunca seguros, sino objetivamente metas alcanzables.
El Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) refleja a cuánto ascenderá el gasto total del Gobierno Federal en el año en que se aprueba. No existen presupuestos duplicados o que se apliquen a años diferentes a aquél para el que se aprobó. Su diseño estructural nace de una dualidad fundamental para comprender la función del Estado y su papel en la conducción de la economía nacional: el gasto programable y el gasto no programable, rubros diseñados a partir de conceptos macroeconómicos que reflejan la importancia de los ingresos públicos y su efecto en el desarrollo económico nacional.
El gasto programable se compone por una serie de rubros que inciden en las actividades más importantes de los órganos públicos tales como educación, salud, o atención a los sectores de la población menos favorecida económicamente, entre otros. Mientras que el definido como no programable es aquel que el gobierno ha convenido mediante acuerdo, contratos u obligaciones programadas de manera adicional a su función fundamental como generador de actividades prioritarias. Dentro del gasto no programable se ubica, entre otros, el pago de la deuda externa, las transferencias hacia las entidades federativas y algunos pagos a proveedores que prestan servicios a dependencias públicas. Todo, sin embargo, debe estar previsto en el PEF, pues de otra forma no podría efectuarse pago alguno según dispone el artículo 126 de nuestra Constitución.
En términos generales, para el año 2023 podemos observar que tendremos un presupuesto deficitario. ¿Qué quiere decir esto? Que aun cuando se obtuviera el 100% de la recaudación y el total de los ingresos esperados por el gobierno, no se alcanzaría a cubrir la totalidad de los rubros aprobados para su ejercicio en el próximo ejercicio. Lo anterior lo podemos asegurar porque la Ley de Ingresos de la Federación prevé un ingreso total de $7,123,474.0 frente a los $8,299,647.8 que fue aprobado en el PEF. Este dato no debe alarmarnos porque nuestros presupuestos generalmente han sido deficitarios. El problema es, ¿cómo cubrir la diferencia? Aquí deben analizarse varias opciones, algunas macroeconómicas y otras propias de la economía nacional. Veamos. La Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación preveía ingresos por 8.3 billones.[1] El presupuesto para el 2023 se financiará a través de ingresos petroleros (1.3 billones de pesos) e ingresos no petroleros (5.8 billones de pesos).
Como vías adicionales de financiamiento se estiman contratar 1.2 billones de pesos a través de deuda interna. Si bien el monto es importante, la noticia que nos debe tener atentos es el techo de deuda externa autorizada por el Congreso de la Unión en favor del Gobierno Federal por un monto de hasta 5 mil millones de dólares. Esta cantidad no implica necesariamente que por estar autorizada se ejerza, pero nos deja ver la fragilidad de las fuentes de financiamiento tradicionales, particularmente los ingresos tributarios, para costear totalmente el presupuesto. Podemos ver entonces que nuestras esperanzas siguen ancladas en el tema petrolero que probablemente reporte buenos rendimientos a causa de la invasión rusa a Ucrania y el aumento sostenido del precio del petróleo y del gas natural, particularmente en Europa.
En cuanto al ejercicio de gasto, el presupuesto aprobado resulta en términos reales 13.5% mayor al que se aprobó para 2022. El incremento es el mayor en lo que va de la actual administración. Pero habría que acotar que de esos 8.3 billones de pesos aprobados, 1.1 billones estará destinado a cubrir el costo de la deuda, lo que representa un porcentaje del 32.2% mayor a lo que se presupuestó en el mismo renglón para el ejercicio 2022. Es decir, el monto de los pasivos del Estado comienza a ser un problema real para el diseño de las finanzas nacionales, pues el destino de recursos para el pago de deuda limita necesariamente la disposición de estos para cubrir programas sociales.
Otro concepto que crece con resaltada importancia económica es el rubro destinado al pago de pensiones y jubilaciones. Para 2023, se le asignan 1.3 billones de pesos, un incremento de 10.8% en términos reales frente a lo ejercido en 2022.
Desde luego, los programas sociales, eje de esta administración, resultan altamente beneficiados por asignaciones específicas de recursos. Veamos estos ejemplos. Para 2023 se asignan 871 mil 569 mdp para programas sociales, un incremento de prácticamente 20% sobre los recursos asignados para el mismo fin en 2022. Es el mayor presupuesto establecido para este rubro en los últimos 11 años, aunque, en contraste, el número de programas sociales ha ido decreciendo con el tiempo. No obstante, hay dos programas sociales que reciben los mayores aumentos presupuestales: Pensión para Adultos Mayores, que crece 36.6% y Sembrando Vidas, con una asignación presupuestal 20% mayor que a la que tuvo en 2022.[2]
En cuanto a las Secretarías de Estado, y siendo congruentes con los programas sociales, la secretaría que más crece en cuanto a aumento de recursos presupuestarios es la Secretaría del Bienestar que incrementa en 34.2% su presupuesto, pues se le asignan 414 mil 632 mdp. En contraste, el presupuesto de la Secretaría de Salud apenas crece un 4.7%. Se reducen recursos para el programa de suministro de medicamentos en 25.4% y en programas de vacunación 55.2% respecto a 2022. Es interesante advertir que desde hace aproximadamente 10 años ha sido consistente la disminución de recursos presupuestarios al sector salud; buscando, nos aventuramos a proponer, cierta privatización de servicios que no sería incongruente con la búsqueda de un sector salud eficiente y moderno si, del otro lado de la mesa, no se establecieran límites a la deducción de los seguros de gastos médicos, por ejemplo, pues no resulta sensato, por decir lo menos, que por una parte se recorten ingresos públicos a servicios a la salud y por otra se limite la posibilidad de los particulares de buscar esa protección a partir de los servicios privados.
¿Quiénes pierden en la asignación de recursos públicos? Como ejemplo podemos citar al Consejo de la Judicatura Federal, organismo al que le reducen mil millones de pesos su gasto operativo. También el Instituto Nacional Electoral que dispondrá de 4 mil 475 mdp pesos menos que en el 2022 al disponer de 20 mil 221 mdp, lo que representa un 0.7% menor, en términos reales, monto que, sin embargo, no representa la totalidad del gasto operativo total del Instituto, pues de esa cantidad se distribuyen recursos tanto a los partidos políticos como al Registro Nacional de Electores.
Si pensamos que el INE es caro y representa un organismo costoso para la sociedad, habría que comparar su asignación presupuestal con el presupuesto aprobado para el Tren Maya que para el año 2023 tendrá recursos disponibles por 143,073.3 mdp, el cual representa el 18.7% de la totalidad de los recursos asignados por el Gobierno Federal para los programas y proyectos de inversión. Es decir, prácticamente 7 veces los recursos aprobados para el INE.
En resumen y, aun cuando estos números nos pueden agradar o no, lo cierto es que el diseño del presupuesto es una facultad exclusiva del titular del Poder Ejecutivo Federal y que es su responsabilidad establecer las prioridades nacionales a partir precisamente de la asignación de recursos económicos y ejercer así la Rectoría Económica del Estado que prevé el artículo 25 constitucional. Es cierto que ningún presupuesto deja satisfecha a toda la sociedad porque siempre habrá necesidades sociales que se prioricen frente a otras que resultan menos favorecidas. Y, sin entrar en detalles, si hay algo que no podemos reprochar al Gobierno Federal es que con toda honestidad nos ha dejado saber cuáles son las prioridades de su administración y cuáles no.
Queda en la sociedad la evaluación objetiva sobre si las prioridades que fija el Gobierno son efectivamente las prioridades nacionales y si queremos mantener este modelo de gestión gubernamental para los próximos años. Renglón aparte es la necesaria evaluación sobre la eficiencia de los programas insignia de la actual Administración Federal, tema que sí nos debe preocupar a todos por la importancia de que los recursos públicos cumplan efectivamente con su cometido y propósito que es finalmente garantizar la justicia social.
Estamos iniciando un año crítico en temas económicos. El Fondo Monetario Internacional ya ha advertido que un tercio de los países que conforman la comunidad económica internacional puedan caer en recesión, lo que, de resultar cierto, será un escenario muy difícil de enfrentar para nuestro país. Deseamos que el entorno político no lo agrave. Sin embargo, las definiciones que tendremos en el 2023 serán probablemente las que marquen el destino económico del país en los siguientes años. Que sea para bien de México.
[1] IMCO, “Paquete económico 2023”, en https://imco.org.mx/paquete-economico-2023/
[2] Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2023, en https://www.ppef.hacienda.gob.mx/work/models/8uLX2rB7/PPEF2023/mo2h2PK/paquete/egresos/Proyecto_Decreto.pdf
